Година 5, брой 16, Май 2007 г.
Съдържание:
Предизвикателството на промяната: Трети път няма да има!?
Велизар Шаламанов
За нуждата от Стратегически преглед на сектора за сигурност
Благовест Ташев
Бележки по трансформацията на въоръжените сили
Благовест Ташев
Срещата на НАТО в Рига и българските въоръжени сили
Мери Борисова
Прочистването на наследените от комунизма специални служби в Полша
Мери Борисова
"Олигархичната демокрация" в България и демократичният контрол над системата за
сигурност
Николай Павлов
Предизвикателството на промяната: Трети път няма да
има!?
Велизар Шаламанов
Българите определено са уморени от прехода и искат да повярват, че той е свършил. Това желание
обаче е свързано с поне две предизвикателства - първо, всеки преход изисква решителност, за да
бъде доведен докрай. Защото ако не бъде завършен веднъж, вторият опит е по-труден, а трети път
може и изобщо да няма. Второ, преходът към демокрация и свобода, към западния свят ни води в нова
среда, където промяната е постоянна и изисква както хора, така и време, т.е. изисква
последователност и екип за управление.
Двата проблема определят необходимостта от ясно лидерство, а при него действа Законът на предела.
Този закон ограничава обхвата и дълбочината на промяната (много хора ще си спомнят как някои лидери
твърдяха, че няма да ни приемат в НАТО, или, че НАТО не е първи приоритет и това определено
ограничаваше способността ни да постигнем тази цел). За наше щастие, в периода от началото на
прехода до днес редица независещи от нас тенденции като изграждането на основите на регионалното
сътрудничество по сигурността в региона, стратегическите процеси на разпадане на Варшавския
договор, Съветския съюз, Югославия, операциите в Косово, Афганистан и Ирак, разширяването на НАТО и
ЕС, прегрупирането на силите на САЩ по света ни водеха успешно към постигане на стратегически цели
като приемането в НАТО и ЕС, вземането на решение за съвместни българо-американски военни
съоръжения. С други думи, външните условия благоприятстваха интеграцията на България в Запада
въпреки вътрешната съпротива срещу тази интеграция.
Днес целта е непроменена - България да е нормална западна демокрация и да участва в разширяването
на зоната на свобода и демокрация в съседство. Условията обаче са нови - вече сме членове на НАТО
и ЕС и стратегически партньори на САЩ.
За съжаление, стратегическите процеси, които въздействаха позитивно на промяната у нас, вече нямат
същата посока, яснота и сила. Има и дълъг списък с нови предизвикателства. Дори беглото изброяване
само на някои от тях ни показва значението на проблема за човешките и другите ресурси на
България:
- Нови фирми, "изсмукващи" квалифицираната работна сила, и нови международни организации, в които
заминават ключови фигури от администрацията;
- Намаляващ брой хора в работоспособна възраст - особено с опит и образование;
- Нарастващ брой задачи и предизвикателства пред България;
- Намаляващи "помощи" отвън за подготовка и преход поради членството в ЕС;
- Намаляващ бюджет за промени в страната поради схващането, че преходът е завършил;
- Изисквания да "помагаме" на съседите и развиващите се страни като член на ЕС и НАТО;
- Нарастващи изисквания за добро управление чрез прозрачност, отчетност, ефективност,
резултатност (измеримост) и неспособност да се постигне това без радикална промяна в политическото
представителство и администрацията.
Това е предизвикателство към формиране на визия за бъдещето, особено в сектора за сигурност. В
тази сфера трябва да се обсъдят много варианти в подготовката на стратегия за сигурност. Като
пример би могла да се изгради опция около следните въпроси:
- Програма за подпомагане на Македония и Албания за членство в НАТО и ЕС, както и влизане на
Сърбия, Черна гора, а ако е необходимо Косово и Република Сръбска в Партньорство за мир;
- Усилие за позитивно влияние върху развитието в Грузия, Украйна и Молдова;
- Разширено участие в Афганистан като водеща държава в определен регион с принос от Македония,
Албания, Грузия, но и с участието на Германия, Великобритания, Италия, САЩ, Япония за реален
измерим принос в следконфликтното възстановяване;
- Специален принос към развитието на процеса на интеграция на Турция в ЕС;
- Участие в стабилизирането на Ирак чрез развитие на демократичен сектор за сигурност;
- Постигане на енергийна сигурност и по-общата икономическа сигурност чрез диверсификация на
доставки и пазари;
- Развитие на ефективна система за гражданска сигурност за защита на гражданите и
инфраструктурата в България и региона на ЮИЕ и Черноморието
Такава визия изисква ясно лидерство и силен екип за реализацията й. Възможно ли е това при крайното
разделение и раздробяване на политическото пространство в опозиция и странните механизми за вземане
на решение с квоти 8:5:3 по цялото тяло на властта - от парламента до кметствата? За съжаление,
действията на управляващата коалиция показват, че е много трудно особено когато секторът за
сигурност не е един от приоритети на правителството.
Условно може да се каже, че вторият опит за промяна - от 1997 г., завърши с приемането ни в ЕС. Но
той се оказа крайно неефективен и като резултат неуспешен за много българи, защото не беше
последователен и бе съпроводен с много "подмени" вместо смели промени. Истинското предизвикателство
обаче е към управлението на промяната след постигането на членството в ЕС - просто няма хора, както
ни казаха още в 1999 г., американските партньори. Визията, за която говорим в сферата на
сигурността, налага необходимостта от лидер, изисква "великолепната седморка" на външната политика
и политиката за сигурност. Без лидер, без визия и екип, разпознати в страната, в НАТО, ЕС, ООН,
ОССЕ и в САЩ, може да се очаква маргинализация и зависимост, което автоматично ще се отрази на
качеството на живот. Знаем добре, че животът на страните в периферията, които са зависими енергийно
и политически, не е привлекателен, а това означава продължаващо изтичане на български граждани в
други държави от ЕС и влизане на още организирани престъпни групи у нас.
Ако не доведем прехода до край и не излъчим екип за управление на промяната в България като член на
НАТО и ЕС, като стратегически съюзник на САЩ и фактор в ЮИЕ и Черноморието, ще загубим още хора. А
хората, останали в България няма да имат реално политическо представителство и ще живеят като
по-бедни (в пъти) граждани от периферията на Европа. Разработката и приемането на Стратегия за
сигурност и поредният доклад за състояние на сигурността за 2006 г. са следващият тест за посоката,
в която се движим.
За нуждата от Стратегически преглед на сектора за
сигурност
Благовест Ташев
Неуспешното осигуряване на средства за трансформация на въоръжените сили през последните години
потвърждава няколко основни проблема в управлението на националния сектор за сигурност, които може
да бъдат разделени в две основни категории. В първата категория влизат главно политически проблеми,
свързани с начина на управление на настоящата трипартийна политическа коалиция. Втората категория
проблеми са по-фундаментални и се предопределят от виждането за сектора за сигурност или като
интегрирана система, или просто като сбор от институции с несвързани дейности.
По-конкретно проблемите от първата категория са следните:
- Трудностите при съставянето на коалиционното правителство принудиха лидерите на участващите в
него партии да формулират ограничен кръг от управленски приоритети, за които да бъдат изработени
подробни стратегии и планове, осигурени със съответни ресурси (поне формално те включват
интеграцията в ЕС, икономическия растеж и социалната политика). Институциите от сектора за
сигурност, и по-специално въоръжените сили, останаха извън тези приоритети. Така "двигателят"
на промените в сектора за сигурност не са целенасочени и предварително планирани политики, а
постоянно изникващи външни и вътрешни "стимули", които налагат частични ad hoc промени. Към тези
стимули спадат настойчивите изисквания на Европейската комисия за повече усилия в борбата с
престъпността и реформата в правосъдието, призивите на НАТО за адекватно българско участие в
мисии на алианса, призивите на обществото за справяне с престъпността и корупцията и т.н. С
други думи, вместо да прилага добре планирана и предварително съгласувана политика за
трансформация на сектора за сигурност, управляващата коалиция просто реагира на някакви често и
кризисни ситуации.
- Разпределението на бюджетните средства между институциите с отговорности за сигурността (МВР,
МО, МДПБА и т.н.) е въпрос на споразумяване между партньорите в управляващата коалиция. Това
предполага, че същевременно се цели удовлетворяване на желанието на партиите да разполагат с
адекватни от своя гледна точка ресурси за участие в общото управление. С други думи,
разпределението на средствата се определя не от цялостна стратегия за развитието на сектора за
сигурност, а произтича от политическото договаряне между партии с различни виждания за
политиката за сигурност (друг е въпросът дали управляващите партии изобщо имат изработени
такива политики).
- Последният проблем се задълбочава заради факта, че нито едно от министерствата с отговорности в
областта на сигурността не попада в приоритетните области на коалицията. По тази причина остава
неясно как се определя количеството средства, отделени за всяка институция в сектора за
сигурност (така например на уебстраницата на Министерството на отбраната все още присъства
документ, озаглавен "Управленска програма на Правителството на Република България. Отбрана и
сигурност" за периода 2001-2005 г., но няма документ, дефиниращ управленската програма на
настоящото правителство). Може само да се предполага, че министрите от партията (или партиите) с
по-голямо влияние в коалицията получават от бюджета това, което искат.
- Според коалиционната логика трите партии са разпределили помежду си министерствата с
отговорности за сигурността и това предполага дори повече от нормалния сблъсък за
разпределението на средствата. В такъв контекст аргументите между съответните министри за
отпускането на повече средства се превръщат неизбежно в междупартийни конфликти, а не само в
конфликти между институциите характерни за всички системи от организации.
Втората категория проблеми са по-фундаментални и не зависят от конкретния състав на настоящата
управляваща коалиция:
- Макар че концепцията "сектор за сигурност" намира широка употреба в експертните и политическите
дискусии за националната сигурност, управляващите все още третират сектора като набор от
организации, а не като система от институции, които би трябвало да функционират интегрирано.
Съответно, един от главните проблеми в управлението на сектора за сигурност е липсата на
координация между неговите институции.
- Причината за липсата на координация в сектора за сигурност е, че институциите в него не
получават стратегическите си цели и по-краткосрочните си задачи от едно-единствено място.
Всъщност един от основните проблеми (и загадки) е как и откъде институциите в сектора получават
цели и задачи. За съжаление, по-често се налага впечатлението, че много от институциите ги
определят сами.
- Третият проблем е пряко свързан с предишните два - не съществува орган, който да планира
стратегически развитието на сектора за сигурност като интегрирана система. Единственото
изключение от това правило е Министерството на отбраната, което притежава ресурси за
стратегическо планиране и дългогодишен опит в стратегическото планиране на отбраната.
Процесът на решаване на първата и втората категория проблеми може да започне единствено със
стратегически преглед на сектора за сигурност. Важно е да се посочи, че България има опит в
провеждане на прегледи, макар и това да се е случвало само в областта на отбраната. Важно е също
така да се посочи, че, изхождайки от този опит, един стратегически преглед на сектора за сигурност
няма да бъде съвършен и сам по себе си няма да реши многобройните проблеми в сектора. Въпреки това,
ето накратко какви може да са полезните резултати от него:
- Стратегическият преглед на сектора за сигурност би бил първа стъпка в очертаването на
актуалното състояние на сектора, включително неговите параметри, разпределението на функциите
между съставните му елементи, целите и задачите на институциите му; мястото, функциите и
взаимовръзките на управленските елементи, наличието и състоянието на способностите, ресурсната
осигуреност и т.н.
- Въпреки предположението, че бъдещият преглед ще бъде несъвършен и непълен, той ще накара
държавните и политическите институции, както и експертната общност да мислят и анализират
по-систематично и организирано за проблемите на сектора за сигурност като система от организации
с общи цели и задачи. С други думи, прегледът има възможност да канализира усилията на
администрацията, политиците и експертите в една и съща обща посока в процеса на реформата на
сектора за сигурност. По този начин прегледът ще "организира" процеса на реформа.
- Прегледът би предложил най-общ модел на интегриран сектора за сигурност.
- Прегледът би очертал план за трансформация, или преход от настоящия сектор за сигурност към
интегриран сектор за сигурност.
- Не на последно място, прегледът би посочил цената на интегрирания сектор за сигурност
(необходимите човешки и материални ресурси) и цената на прехода от сегашното състояние към този
модел.
Разбира се, едно от най-важните изисквания, за да се проведе такъв преглед е да наличието на
желание и воля за това. Засега и двете липсват. Което означава, че България ще продължава да прави
промени в сектора за сигурност по познатия ни начин - в отговор на възникнали кризи, били те малки
или големи. Добра илюстрация на този подход е обявенoто наскоро намерение да се направят промени в
План 2015 за реформа на въоръжените сили, след като стана очевидно, че страната не е в състояние да
изпълни поети ангажименти като член на НАТО, както и че не може да осигури средствата, предвидени
за закупуване на ново въоръжение. Макар че План 2015 бе приет неотдавна, очаква се промените в него
да доведат до нови съкращения в числеността на въоръжените сили и пренареждане (и вероятно
съкращаване) на проектите за нови въоръжения. А все пак става въпрос за институция (МО) в сектора
за сигурност, която има опит в стратегическото планиране. Затова не бива да се учудваме защо
останалите институции в сектора за сигурност са в такова състояние.
Бележки по трансформацията на въоръжените сили
Благовест Ташев
На 2 май в интервю за в. "Дневник" министър Веселин Близнаков заяви, че неговото министерство няма
да стартира нов проект за модернизация на армията "докато Министерският съвет не се произнесе по
проектите за модернизация". Министър Близнаков многократно е посочвал, че модернизацията на
въоръжените сили е блокирана заради липсата на средства. Така например, в интервю за в. "24 часа"
публикувано на 30 октомври 2006 г., министърът драматично възкликва, "Знаете, че близо 15 г. не е
даден нито лев за модернизация на армията". По същото време, официално съобщение на МО, този път
отпечатано във в. "Капитал" почти дословно повтаря това твърдение: "Близо 15 години не е даден нито
лев за същинска модернизация на българската армия".
За съжаление, тези изказвания отново потвърждават наличието на един стар проблем в българския
подход към трансформацията на въоръжените сили - тенденцията модернизацията да се разглежда
единствено като закупуване на въоръжение. Този проблем подробно бе разгледан в бр. 13 на настоящия
бюлетин, публикуван през октомври 2005 г. Там бе отбелязано, че:
От действията за модернизация на армията през последните няколко години, включително от
формулирането на "приоритетните проекти за модернизация на въоръжените сили" може да се заключи, че
все още е водещ стремежът за придобиване на платформи (самолети, кораби, и така нататък), а не на
принципа на изграждането на способности. Тоест, трансформацията на армията се разглежда главно като
модернизация на въоръжените сили чрез придобиване на модерно въоръжение.
Струва си още веднъж да отбележим, че материалната база (вкл. въоръженията) е само един от
елементите, които определят степента на модернизация на дадена армия. Другите елементи са човешките
ресурси, процесите (доктрини), организацията и т.н.
Наистина, България изпитва затруднения с осигуряването на средства за въвеждане на ново въоръжение
(проблем, който беше лесно да се предвиди много преди да се приемат многобройните и скъпи проекти
за превъоръжаване), но да се твърди, че нито лев не е даден за модернизацията на армията през
последните 15 години е меко казано нелепо. Това е свидетелство или за неразбиране на концепцията за
модернизация и трансформация, или за неумел политически опит да се привлече общественото внимание
към иначе важен проблем. Защото е трудно да се отрече, че огромни средства бяха изразходвани (и
продължават да се разходват) за модернизацията на организацията на въоръжените сили, за
модернизацията на доктрините, за обучението на личния състав (нима не е част от процеса на
модернизация, например обучението на български офицери в западни военни академии и училища?), за
интеграцията в НАТО, за постигането на съвместимост със съюзниците, за интегрирането на нови и
стари способности и редица други цели, които водят до изграждането на по-модерна армия. А да не
говорим, че огромни средства бяха похарчени (и продължават да се харчат) за нови въоръжения и
системи.
Изводът е, че сериозният дебат за модернизацията на въоръжените сили трябва да се освободи от
погрешното разбиране, че единствено закупуването на ново въоръжение прави една армия модерна, и да
се съсредоточи върху това как да се изгради ефективна и боеспособна армия в условията на ограничени
материални и човешки ресурси.
Срещата на НАТО в Рига и българските въоръжени
сили
Мери Борисова
Срещата на високо равнище на НАТО в латвийската столица Рига миналата година постави в дневния ред
на алианса въпросите за способностите, координацията и възможното ново стратегическо партньорство.
Това са въпроси, които не търпят отлагане в период, в който НАТО провежда изключително важни
операции извън традиционния си регион на отговорност, като например мисията в Афганистан. Също така
бе обсъдено и състоянието на координация на политиките в евроатлантическата общност, тъй като
алиансът желае да бъде възприеман като важен фактор в съвременната среда за сигурност. Като се има
предвид, че този път срещата на високо равнище не беше обременена с взимането на решения за
по-нататъшно разширяване на съюза или с формулирането на нови стратегически документи, основните
въпроси бяха свързани със стратегическата посока и общите приоритети на алианса. Според Симон
Серфати от Центъра за стратегически и международни изследвания във Вашингтон, формулирането на нова
Стратегическа концепция на алианса трябва да бъде насрочено за 60-годишнината на НАТО през 2009 г.
Така ще се формулират целите за трансформация на НАТО и неговата продължаващо военно и политическо
значение.
"Глобално" НАТО
На срещата в Рига като едно от главните предизвикателства пред участниците се очерта езикът в
официалните документи, по-конкретно дали глобалната роля на НАТО ще бъде подчертана като приоритет
на алианса. Съединените Щати определено предпочитаха такава роля за НАТО, докато някои европейски
страни, например Франция, Германия, Люксембург, Белгия и Испания имат задръжки по отношение на тази
амбиция. НАТО на практика е поела такива глобални отговорности - операции срещу талибаните в
Афганистан, мисията в Косово, мисията в подкрепа на мироопазващите сили в Дарфур и хуманитарната
операция в Пакистан. Въпросът е дали решението за участие в подобни мисии ще бъде взимано ад хок и
дали те ще бъдат разглеждани като периферни, или ще бъдат определени като основните мисии на НАТО.
Втората опция изисква постигането на консенсус за глобалните отговорности и ролята на алианса. Нещо
повече, този избор налага целенасочени усилия за подобряване на способностите на съюзниците чрез
увеличение на техните военни бюджети и изграждането на ефективни и напълно съвместими Сили за бързо
реагиране, готови да изпълняват високо интензивни бойни мисии извън евроатлантическата зона. След
като заключителните документи на срещата в Рига очертаха такива глобални задачи и бъдещи
експедиционни мисии, то способностите трябва да бъдат адекватни на зададените отговорности.
Афганистан - най-важния тест за НАТО
Мисията в Афганистан се приема като индикатор за военната сила и ефективност на НАТО. Според някои
експерти дори бъдещето на алианса зависи от успеха на тази мисия. За съжаление, съществуват
множество политически, оперативни и финансови проблеми. Върховният главнокомандващ на алианса
генерал Джеймс Л. Джоунс неотдавна поиска 2500 допълнителни военнослужещи за бойните действия
срещу талибаните. Единствено Полша реши да изпрати през тази година още войски. Това демонстрира
нежеланието на много от европейските страни да участват в интензивни бойни операции. Джулиън Смит
от Центъра за стратегически и международни изследвания посочва, че Европа се бави със създаването
на сили за експедиционни операции. Едва между 3 и 5 % от общо 2 милиона военнослужещи на континента
са способни да се развърнат, при това тези сили са предназначени главно за мироопазващи и
стабилизиращи мисии. Ако мисията ISAF в Афганистан не разполага с всичко необходимо, това ще се
отрази отрицателно не само върху сигурността в страната, но и върху глобалната сигурност. Провалът
на тази мисия ще има негативен ефект и върху НАТО.
Проблеми зад сцената
Въпреки че има множество нерешени въпроси, само няколко от тях бяха включени в дневния ред на
срещата в Рига, а други важни проблеми така и не получиха нужното внимание. Отношенията между ЕС и
НАТО не бяха обсъждани заради съществуващото напрежение между двете организации. Важно е да се
отбележи, че двете институции трябва да координират дейностите си по-добре в името на повече
сигурност за цялата евроатлантическа общност. Гражданските способности на ЕС и военните способности
на НАТО биха могли да бъдат използвани за съвместни действия при решаването на редица проблеми на
сигурността. Според доклад на Центъра за стратегически и международни изследвания, "отношенията
между двете организации са трудни заради недоверието, нездравословното съревнование и проблемите с
обмяната на информация". Докладът също така отбелязва със съжаление, че въпросите, свързани с
трансформацията на НАТО, като например Командването по трансформация, концепциите за трансформация
и планирането на отбраната, не попаднаха в дневния ред на срещата в Рига. Решения за по-нататъшно
разширяване на алианса също не бяха дискутирани.
Българските въоръжени сили - ефективни или старомодни
Чужди експерти предупреждават, че България не участва пълноценно в експедиционни операции.
Българските политици създават впечатлението, че се интересуват единствено от безопасността на
военнослужещите, като често обещават, че тяхното завръщане, без да се дават жертви е гарантирано.
Формулирането на ограничения върху участието на контингентите в мисии може и да дава краткосрочни
политически дивиденти, но в дългосрочен план тези решения имат отрицателен ефект. Всеизвестно е, че
участия в операции с нисък риск не допринасят за ефективността на въоръжените сили. Експедиционните
мисии би трябвало да бъдат използвани като възможност за българската армия да придобие ценен опит и
да подобри способността си да изпълнява своите мисии. Политическото ръководство също така трябва да
разбере, че България следва да участва в мисиите не само в полза на своя интерес, но и в интерес на
целия алианс - да бъде ценен и предвидим съюзник. Това изисква да се формулират спешните задачи и
да се работи за тяхното изпълнение. Според неотдавнашна статия във в. "Дневник" информира, че НАТО
е разкритикувал Генералния щаб на БА заради наложените ограничения на българската мисия в
Афганистан. ГЩ няма желание да изложи военнослужещите на опасност и в много случаи демонстрира
неприемане на един прост факт при участие в мисии - вероятността от човешки жертви. Българският
контингент от 70 военнослужещи в Афганистан дълго време не получаваше разрешение да действа извън
Кабул, което на практика ограничава неговия ефективен принос към международната мисия. По този
начин НАТО е възпрепятстван да изпълни мисията си в Афганистан. Трябва да се отбележи, че това е
проблем не само за българския контингент в мисията. Списание "Шпигел" цитира британски
парламентарист, който, коментирайки липсата на ефективен принос на много от националните
контингенти в Афганистан, разделя контингентите на две категории: "Едните, които само пият бира и
чай, и другите, които рискуват живота си." Засега България е в категорията на тези, които избягват
риска, и предпочитат райони, където вероятността от въоръжени сблъсъци е ниска (според "Шпигел"
страните, които имат големи контингенти в Афганистан, но избягват бойни операции са Франция,
Германия и Испания). България има подобен проблем и с мисията си в Босна, която е под командването
на ЕС и подпомагана от НАТО. Генерал Джеймс Л. Джоунс предупреди висши военни, че България трябва
да консолидира тези мироопазващи мисии.
Налагането на ограничения върху националните контингенти и нежеланието да се предоставят още части
ще има отрицателни последствия за българските въоръжени сили, политическия елит и репутацията на
страната. Българският елит трябва да си отговори на въпроса какви въоръжени сили желае и е готов да
изгради. За съжаление, в светлината на намаляващи военни бюджети (като процент от националния
продукт), несъвършен Стратегически преглед на отбраната, колебливи експедиционни сили и зациклили
планове за модернизация, въоръжените сили вървят към тежки времена.
Прочистването на наследените от комунизма специални
служби в Полша
Мери Борисова
Изграждането на отчетност и ефективен граждански контрол над въоръжените сили не е единственото
предизвикателство пред младите демокрации. Реформата на специалните служби е още един компонент от
реформата на сектора за сигурност. Специалните служби имат ключова роля в консолидацията на
демокрацията. Много често тези служби продължават да имат отрицателен ефект в поставторитарните
общества и пречат на демократичните практики. Демократизацията на комунистическите структури за
сигурност е сериозен тест за всяко правителство и неговото отношение към реформата в сектора за
сигурност, защото тези служби работеха в услуга на недемократичната комунистическа власт. Кийран
Уилямс и Денис Делетанте посочват, че основното препятствие пред реформата в разузнавателната
общност е "липсата на доверие в държавните институции, както и липсата на традиция в тази общност
да служи на обществото". В истинската демокрация разузнавателната общност трябва да се стреми да
служи на държавата и да предоставя информация на лидерите, избрани от обществото. Опитът от
тоталитарното минало обаче разкрива дълбоките връзки на специалните служби с властта и факта, че
тяхната основна цел е да неутрализират вътрешната политическа опозиция и да служат като инструмент
за репресия.
Неотдавна Полша предприе стъпки за реформа на военната разузнавателна служба, WSI. Според
министъра за координация на специалните служби Збигнев Васерман WSI не е подлежала на контрол и е
била "комунистически инструмент", контролиращ полските медии и политика. Институцията, доминирана
от съветски възпитаници, е използвала тоталитарни практики. Затова новото полско правителство още
при поемането на властта определи трансформацията на службата като един от основните си приоритети.
Шпионските дейности в полза на Русия, случаите на трафик на оръжие и стоки и други нелегални акции
създаваха огромни проблеми за демократичното управление в страната. Полското решение да реформира
изгладеното по съветски образец военно разузнаване има огромни последствия за установяването на
демократичен контрол върху специалните служби, които са важен елемент от сектора за сигурност.
Правителството реши да разпусне WSI и на нейно място да създаде две нови агенции - военно
контраразузнаване и военно разузнаване. И двете агенции са част от централната правителствена
администрация и за първи път ще бъдат под контрола на министър-председателя. Ръководителите на
двете агенции ще бъдат назначавани от него по предложение на министъра на отбраната след
консултации с президента, правителствения съвет за специалните служби и съответната комисия в
Сейма. Директорите на двете агенции ще имат същия статут като директорите на цивилните специални
служби. Тези промени са съществени като се има предвид, че Министърът на отбраната вече няма да
осъществява контрол, който и без това беше недостатъчен заради липсата на човешки и институционни
ресурси.
Изпълняваните от WSI задачи често не подлежаха на контрол от изпълнителната власт. Новите агенции
включват цивилни служители и по този начин ще се осъществява по-сериозен цивилен контрол.
Главната задача на новите агенции е да подпомагат функциите на полските въоръжени сили и системата
за национална сигурност. Макар че те ще имат статут на военни служби, участието на цивилни експерти
в тях ще бъде значително. Служителите ще бъдат проверявани за чисто минало, предвиждат се и
лустрационни мерки: няма да бъдат назначавани хора, завършили школите на КГБ, и хора, поддържали
връзки със съветските тайни служби или с организираната престъпност.
Едно от необходимите условия за ефективната работа на новите служби е приемането на правна рамка.
От гледна точка на гражданско-военните отношения контролът не може да бъде осъществяван единствено
чрез наличието на съответно законодателство, необходимо е също така поведенческо и нормативно
придържане към демократичните практики. Заради секретната същност на работата си въоръжените сили
трябва да се съобразяват с нуждата едновременно от секретност и от външен контрол. Политическата
култура в посткомунистическите общества (а и не само там, разбира се) не налага необходимостта от
информация за дейността на разузнавателната общност. Специалните служби се противопоставят на
външен контрол. В демократичните общества обаче те трябва да бъдат под контрола на изпълнителната и
законодателната власт.
Политическите лидери трябва да реформират специалните служби, ако те наистина вярват в демократично
управление. Това несъмнено е трудна задача, първо, защото всяка бюрократична трансформация води до
положителни резултати в далечна перспектива, въпреки очакванията за положителни дивиденти в кратки
срокове. Второ, тези промени изискват участието на следващи правителства, съставени от различни
партии - опитите за реформа са винаги по-успешни, когато са подкрепени от повече партии. Трето,
важно условие е цивилните да започнат да разбират от управление не само на въоръжените сили, но и
на специалните служби. Томас Бруноу, експерт по гражданско-военни отношения, предупреждава, че
консолидацията на демокрацията не може да бъде постигната без ефективен цивилен контрол върху
специалните служби. От друга страна, прозрачността, по-високият професионализъм и компетентният
цивилен контрол ще доведат до по-ефективна разузнавателна общност.
"Олигархичната демокрация" в България и демократичният
контрол над системата за сигурност
Николай Павлов
На пресконференцията след преизбирането му за втори президентски мандат Георги Първанов декларира,
че ще работи за създаването на закони за двете му подопечни специални служби - НРС и НСО. Това
изявление тогава предизвиква не само скептицизъм, но и известни опасения за някакъв "скрит дневен
ред" зад думите на президента. За всеки що-годе запознат с реформата в сектора за сигурност са
добре известни безплодието на Стратегическия преглед на отбраната (СПО) през 2002 г., недоносената
Стратегия за сигурност от 2004-2005 г., останалият само "на книга" Закон за управление при кризи
(приет от НС през 2005 г.), както и многократните шумни и кухи декларации за наложителното
регламентиране на дейността на специалните служби.
Днес ситуацията не се различава особено. Продължава да отсъства публичен дебат за трансформацията
на системата за сигурност. За проблемите на сигурността се говори само в специализираните
академични среди. В средите на обществото се обсъжда главно тежката криминогенна обстановка в
България. На фона на това привидно затишие все повече се прокрадва усещането,, че ще станем
свидетели на налагането на източен тип контрол над системата за сигурност, който условно може да
бъде наречен "олигархичен контрол".
В демократичните общества народът суверен със своите граждански организации и демократично
избраните си представители контролира държавните органи, включително и силовите структури. У нас
обаче, подобно на повечето балкански страни, тенденцията през 2006 г. показва, че олигархията
изземва функцията и засилва контрола си над системата за национална сигурност. Най-ярките примери
за подобен източен тип контрол са Турция, където военната номенклатура контролира системата за
сигурност и държавата като цяло, и Русия, където политико-икономическата олигархия и специалните
служби осъществяват този контрол.
Демократичният контрол над системата за сигурност е "тънка червена линия", пронизваща целия процес
на геополитическа трансформация в Централна и Източна Европа след края на Студената война. Особено
през първите години на прехода за страните победителки в Студената война е по-лесно да осъществят
контрол над политическите елити в "новите демокрации", отколкото над техните силови структури. Ето
защо изискването за ефективен демократичен контрол над системата за сигурност става важно изрично
изискване за членството в НАТО и неформално изискване за членството в ЕС. От друга страна,
закърнелите системи за сигурност на бившите комунистически страни изискват спешни реформи, които не
може да се извършат от техните военизирани професионални ръководства. В този смисъл чрез налагането
на демократичен контрол се съчетават интересите на страните, кандидати за членство в НАТО и ЕС, и
на демократичните западни общества.
В годините на прехода, особено след 1997 г. България постига определен напредък в установяването
на демократичен граждански контрол над важни сектори от системата за национална сигурност. Този
напредък е по-осезаем във въоръжените сили и по-слаб в структурите на МВР и специалните служби.
Редица експерти смятат, че страната успешно е завършила т.нар. "първо поколение" реформи в
системата за сигурност и уверено работи по "второто поколение" реформи, свързани с конкретизиране
и детайлизиране на процедурите на демократичен контрол. Този напредък се очертава ярко на фона на
почти пълната липса на демократичен контрол, отчетност и прозрачност в повечето страни в Югоизточна
Европа и особено в района на Западните Балкани.
След официалното приемане на България в НАТО набраната положителна инерция обаче вече е изчезнала.
Външният натиск за осъществяване на реформи намалява, което позволява засилване на позициите на
консервативните сили в системата за сигурност. Противниците на промяната и на демократичния контрол
в армията, полицията и специалните служби успяват да защитят позициите и привилегиите си,
прикривайки се зад удобните клишета "защита на националната сигурност" и "защита на класифицираната
информация". Всичко това допълва очевидно отслабващите способности на държавата да защити
националната сигурност и да реагира адекватно при всякакъв вид кризи. "Защитниците" на държавата
печелят тактическата битка за своите постове, но пропускат стратегическата битка за неутрализиране
на ключови заплахи за националната сигурност.
Така през последните години в България се налага един крайно изкривен модел на контрол над
системата за сигурност. Икономико-политическата олигархия затвърждава позициите си и здравия
контрол над силовите структури, а професионалното ръководство на тези структури запазва постовете
си и се превръща във верен "щит и меч" на олигархията. Тази опасна симбиоза е изгодна за двете
страни, но най-често е за сметка на гражданския контрол и на националните интереси като цяло.
"Олигархичният модел" е тясно свързан и с острата криза на представителната демокрация у нас през
последните години. Той силно наподобява здравия партиен контрол над системата за сигурност от
времето на социализма.
Пълноправното членство на България в ЕС от началото на 2007 г. стартира въпреки "олигархичния
модел" и главно заради геополитическия интерес на Брюксел да постави ясен контролно-граничен пункт
на Черно море срещу надигащата се от Изток заплаха от ислямски тероризъм и нелегална имиграция.
Така че външният натиск срещу "олигархичния модел" засега няма да бъде силен. Вътрешните заплахи
обаче се очертават като доста сериозни, тъй като огромната пропаст между олигархията (с нейния
"щит и меч") и населението се запълва от неконтролируеми субекти. Дори да бъдат поставени под
контрол за известно време, антисистемните сили са предвестник на сериозни земетръси. А историята
(включително българската след 1923 г.) показва, че често след олигархични режими по обективна
закономерност и с външна намеса идват революционни режими. А при прехода от олигархично към
революционно управление силовите структури играят активна репресивна роля. Така че демократичният
контрол над системата за сигурност тепърва ще става актуална тема в България.
