Година 4, брой 15, Септември 2006 г.

Съдържание:

Девет въпроса към Върховния главнокомандващ
Велизар Шаламанов

Проблемът с политиката на президента в областта на отбраната
Благовест Ташев

Бележки по трансформацията на въоръжените сили
Благовест Ташев

Политиката за сигурност и президентските избори
Мария Дерменджиева

Девет въпроса към Върховния главнокомандващ
Велизар Шаламанов

Една от най-важните функции на президента е тази на върховен главнокомандващ на въоръжените сили на България. Това е "най-лидерската" функция, позволяваща му като изразител на единството на обществото и на гражданите да говори за най-важната функция на държавата - сигурността и външната политика, да търси единство между институциите и да гарантира с правителството и парламента гражданския контрол, прозрачността и отчетността в тези сфери. Именно затова президентът има ключова роля при назначаване на професионалното ръководството на всички структури в сектора за сигурност, включително дипломатите.

Именно в сектора за сигурност обаче се натрупаха въпроси, които изискват лидерско говорене, визия, стратегия, разбиране и подкрепа в обществото. През последните години изпълнителната власт престана да представя пред обществото такива визии и стратегии и вместо това се ограничи до повтаряне на баналности за "изпълнение на поетите ангажименти към НАТО". Т.е. с изключение на отбраната, която е само една част от сектора за сигурност, управляващите не представят единна визия и стратегия за националната сигурност. Нещо повече, ангажиментите в областта на отбраната, резултат от завършилия през 2004 г. Стратегически преглед на отбраната, остават в голяма степен тайна за обществото. С други думи, в контекста на пасивността на изпълнителната власт в областта на формулирането на политика за сигурност, очакванията за активна роля на президента в тази област нарастват. Логично е тогава главнокомандващият да отговори пред обществото на следните важни въпроси:

По инициатива на опозицията в лицето на зам.-председателя на Народното събрание г-н Филип Димитров вече има закон за пълна професионализация на армията, но все още кадровото развитие на военнослужещите е по модел, който не води до трансформирана армия на държава, член на НАТО и ЕС. Сега армията има основна функция да гарантира суверенитета, отбраната и да участва със сили в успешни експедиционни операции в рамките на НАТО, ЕС и със стратегическия ни партньор САЩ. Кога моделът за развитие на военнослужещите, особено на висшия състав ще се приведе в съответствие с изискванията на тази ролята на армията през XXI век?

С петкратно намаляване на военновременния състав и пълната професионализация цялата система за военновременно планиране, прословутият "запас" и скандалният "държавен резерв" отдавна са източник на проблеми и едва ли допринасят за отбранителната способност на страната. Кога България ще има модерни резервни структури на все по-намаляващата действаща армия, а страната - адекватни военновременни и кризисни запаси?

Същата тази професионализация, а дано скоро и създаденият в съответствие с политиката за отбрана и сигурност р езерв на въоръжените сили ще поставят въпроса за гвардията много остро. Липсата на визия и стратегия в тази област доведе до разсипване на "Войнтех" ЕООД, важни военни имоти и излишна техника, които са жизнено необходими за изграждане на гвардията. Продължаващото бездействие или боричкане ще ни лиши от възможността за ефективно и икономически оптимално решаване на проблема. Докога Консултативният съвет за национална сигурност ще избягва този въпрос?

Специалните служби, поради криминалния "перестроечен" преход в България и липсата на нормативно уреждане, парламентарен контрол, елементарна прозрачност и отчетност станаха символ на всичко негативно в икономиката и политиката. С този имидж те трудно могат да изпълняват функциите на ключов фактор за вземане на стратегически решения по сигурността и външната политика. Вместо да са най-привлекателното място и символ на чест и достойнство, те се възприемат от все повече хора като част от системата на скрити зависимости. Докога България и българите ще бъдат лишени от модерни и ползващи се с доверие от страна на гражданите специални служби, организирани и финансирани по прозрачен начин?

Сигурността се възприема като все по-интегрално понятие - състояние на света, региона, страната, обществото, отделните общности и отделните граждани, позволяващо им пълна реализация на свободата и способностите им. От друга страна, държавата, натоварена на първо място от своите граждани да им осигури тази интегрална услуга, продължава да поддържа дезинтегриран сектора за сигурност с трудно взаимодействие и липса на общи програми за модернизация на МО, МВР, МДПБА, МВнР и специалните служби. Кога България ще има интегриран сектор за сигурност с ефективна програма за модернизация, който по своята същност е адаптивна система, предоставяща максимум сигурност при минимални разходи и функционираща ефективно в Евроатлантически контекст?

Излишно е да говорим за прозрачност, отчетност и програмен бюджет в сферата на сигурността. Макар и с недостатъци, вече почти половината министерства имат програмен бюджет, единствено тези от сектора за сигурност, където програмният подход е най-лесно приложим, се крият зад секретност и харчат огромни средства на данъкоплатеца без ясна стратегия и отчетност. Кога главнокомандващият ще защити интересите на гражданите, а не на "подчинените си", които получават заплати именно, за да служат на гражданите?

Съпротивата срещу реформата в сектора за сигурност от противопоставяне на структурните промени и съкращенията се прехвърли в сферата на стихийната доставка и модернизация без предварителни отбранителни изследвания и преструктуриране на индустрията. Липсата на поне петгодишна програма, ясни правила за конкуренция, институция за професионално управление на проекти, на компенсаторни споразумения и индустриално коопериране, изоставането в областта на трансфер на технологии спрямо другите нови членове на НАТО и ЕС ни водят до натрупване на проблеми, по-сериозни от наследените от времето на Варшавския договор армия и сектор за сигурност. Кога върховния главнокомандващ ще поиска програмата за модернизация на сектора за сигурност на България в името на гражданите - приета със съответната ресурсна рамка в Парламента?

Кога върховният главнокомандващ и външнополитически "представител" на България ще определи картата на българското участие в операции в ключови райони за защита на националните ни интереси в контекста на членството ни в НАТО, ЕС и на стратегическото ни партньорство със САЩ?

Операциите не са единственият инструмент за гарантиране на сигурността ни. Интеграцията в НАТО и ЕС на Западните Балкани - Македония, Албания, Косово, Сърбия, Черна гора, Босна и Херцеговина, сътрудничеството с новите демокрации в Черноморския регион - Грузия, Украйна, Молдова са също важни аспекти на сигурността и външната политика. Кога ще определи върховният главнокомандващ целите в тази област, които да са така ясни, че всички да работят за тях - военни и цивилни, администрация и бизнес, както и неправителствените/академичните институции? Поне така, както го правят северните ни съседи!

Това са важни въпроси към върховния главнокомандващ, които отиват отвъд изпразнените от съдържание отговори за това колко надежден съюзник е България и как ние вече изнасяме сигурност. Отговорите на тези въпроси към кандидатите за този пост в следващите пет години, вероятно ще определят и други теми от интерес за обществото в сферата на сигурността и външната политика. Все пак е важно да се помни, че по Конституция президентът е върховен главнокомандващ и представя държавата в международните отношения. И независимо колко генерали го съветват, решенията са негови, а отговорността - не пред тези, които плащат кампанията, а пред всички, които плащат данъци в страната, носи той. Последните две групи, за съжаление, рядко имат нещо общо.

Проблемът с политиката на президента в областта на отбраната
Благовест Ташев

В края на август, малко след като се девоинизира, бившият началник на Генералния щаб Никола Колев оглави предизборния щаб на президента Георги Първанов. Разбира се, в това няма нищо нередно - цивилен гражданин е поканен да оглави кампанията за преизбирането на държавния глава. Медиите също не го определиха като нередно, а обществеността подмина назначението без никакво внимание. В края на краищата добрите отношения между президента и г-н Колев не бяха тайна и в медийното пространство близкото взаимодействие между двамата особено, когато началникът на ГЩ изпадаше в остри конфликти с цивилното ръководство на отбраната многократно бе отразявано. От гледна точка на гражданско-военните отношения обаче това назначение за пореден път потвърждава наличието на сериозен проблем.

Демократичните гражданско-военни отношения изискват наличието на открита за обществото политика за отбрана, която е изработена от изпълнителната власт и одобрена от законодателната власт. Елементите на тази политика се представят пред гражданите, които чрез своите избранници в законодателната власт и структурите на гражданското общество извършват контрол върху нейното изпълнение. Затова политиката за отбрана изисква прозрачност, отчетност и цивилен контрол. За тази цел правителството формулира и приема основните документи в областта на отбраната - стратегия за сигурност, планове за развитие на въоръжените сили, военни доктрини и други, които са публично достояние. От своя страна, законодателната власт в много случаи одобрява тези документи, приема законите, свързани с отбраната, гласува бюджета на Министерство на отбраната, провежда изслушвания на министъра на отбраната, висши военни и цивилни лица от министерството и изобщо осъществява контрол в тази област. Въпреки че тези процеси все още се сблъскват с препятствия, може да се твърди, че изпълнителната и законодателната власт се опитват да направят политиката за отбрана по-прозрачна и подлежаща на отчетност, т.е. по-демократична.

И именно тук се натъкваме на сериозния проблем, създаден от институцията на президентството. За всички е ясно, че президентът се опитва да влияе върху политиката за отбрана чрез началника на ГЩ, който по закон има значителна власт и лостове да формира тази политика. Нормално е президентът, който по Конституция е главнокомандващ, да участва във формирането на политиката за отбрана. И е съвсем логично за тази цел той да се опитва да използва именно началника на ГЩ, защото има известна конституционна връзка между двамата. Докато между президента и министъра на отбраната например не съществуват такива отношения. (за институционалната възка между президента и началника на ГЩ виж статия от Илия Налбантов, http://www.expert-bdd.com/statiq.php?id=2) Също така трябва да се отбележи, че не само Първанов, но и президентите преди него в по-голяма или по-малка степен се възползваха от правните си отношения с началника на ГЩ, за да участват в правеното на политиката по отбрана. От своя страна, всички началници на ГЩ през последните шестнадесет години също предпочитаха да се "разберат" с президента, отколкото да водят тежки политически и бюрократични битки с изпълнителната и законодателната власт. За разлика от законодателната и изпълнителната власт обаче нищо не принуждава президента да води прозрачна политика в тази област и да се отчита пред обществеността или някоя друга власт в страната. Политиката на президента не подлежи на контрол или отчетност. Т.е. тя не попада в рамките на нормалните, демократични гражданско-военни отношения. В известен смисъл президентската институция може да бъде балансирана от други институции в областта на отбраната, но тя не е задължена да се отчита за своята политика пред тях.

Какво по-конкретно е показателно за особената роля на президентската политика в областта на отбраната? Президентската институция не е задължена да създава документи, които формулират политика за отбрана, нито участва формално в изработката на такива документи от други институции. Президенът също така няма думата при приемането на бюджета за отбрана или законите в тази сфера (като се изключи почти безмисленото вето, което е лесно преодолимо от законодателната власт). С други думи, никакви официални документи не хвърлят светлина върху политиката на президента в областта на отбраната. Разбира се, той би могъл, ако реши да формулира документи и да прави официални или неофициални изказвания, които да представят пред институции и общественост политиката му в тази област. Нищо обаче не го задължава да прави това. И наистина, един преглед на изказванията на президента Първанов сочи, че по време на мандата си той не е формулирал по никакъв начин политиката си в областта на отбраната. Дори двете му големи лекции по въпросите на националната сигурност, съответно през 2004 г. и 2006 г., отделят много малко пространство за отбраната и в никакъв случаи не предлагат цялостни възгледи за българската политика в тази област.

И именно в това е големият проблем - президентът има своя политика в областта на отбраната, а не е ясно каква е тя. Очевидно тя е различна от тази на изпълнителната власт, след като поне допреди година той многократно изказваше несъгласие с позициите на правителството по редица въпроси. Така например, той предупреди, че не би приел голямо намаление на числеността на въоръжените сили, когато правителството даде сигнал, че това е едно от вероятните заключения на Стратегическия преглед на отбраната. Числеността на армията е тясно свързана с визията за нейната роля и бъдещи мисии, а очевидно президентът имаше различна визия за бъдещата структура на въоръжените сили. Но каква беше и дали е все още същата тази визия е пълна загадка.

Необходимо е още веднъж да се подчертае, че няма нищо нередно в това президентът да участва в правенето на националната политика за отбрана, да има своя политика. Това, което е нередно, е липсата на откритост на тази политика. Ако президентът започне да представя своята политика пред институции и общественост, това би било добро начало за решаването на този проблем. Така както преди време от името на президента бе публикуван доклад с предложения за икономическото развитие на страната (област, в която той има много малко правомощия), вероятно е добра идея, той да спонсорира доклад с предложенията си за развитието на въоръжените сили през следващите пет години. Тогава поне ще са ясни изходните позиции в тази област както на правителството, така и на президента. И изобщо, добре е и президент, и кандидат-президенти да говорят повече за отбраната и националната сигурност. Откритостта във въгледите и визията за тази област ще бъде не само принос в демократизацията на гражданско-военните отношения, но също така ще направи политиката на президентската институция по-ефективна.

Бележки по трансформацията на въоръжените сили
Благовест Ташев

В брой 14-ти на този бюлетин отбелязахме, че сегашното правителство не определя реформата на сектора за сигурност за приоритет на този мандат и това води до две важни последствия - програмата за модернизация на въоръжените сили ще продължава да бъде нереалистично амбициозна, и второ, правителствотот ще намали разходите за отбрана. Това произтече от определянето на присъединяването на България към ЕС като основен приоритет. Приоритет, който изисква голямата част от по принцип ограничените политически и финансови ресурси на управлението. И е съвсем естествено, тъй като всяко управление има ограничени ресурси, те да бъдат разпределяни в зависимост от предварително определени политически прироритети.

Отсъствието на сектора за сигурност сред приоритетите обаче означава, че управленската политика в този сектор трябва да се приспособи към мястото, което тази политика заема спрямо политиките на управлението в другите области. Следователно сегашното управление трябва да направи промени във вече съществуващи програми за модернизация и изграждане на въоръжените сили, приети от предишни управления и базирани на друг ред на приоритизация на основните управленски политики. С други думи, ако предишното управление е определило единадесет приоритетни програми за модернизацията на въоръжените сили и съответно е решило да отделя близо 2,7% от БНП за отбрана, сегашното управление трябва да представи ясни аргументи за промяната на тази политика. Вместо това обаче наблюдаваме намаляване на бюджета за отбрана, без да се заяви кои програми стават приоритетни, кои се отлагат за в бъдеще и кои се отменят в условията на намалени ресурси. Дори нещо по-тревожно, наблюдаваме "орязване" на някои програми, без да е ясно как намалените придобивки ще бъдат ефективно интегрирани в структурата на въоръжените сили и как това ще се отрази на мисиите.

Последните данни за размера на бюджета за отбрана, състоянието на програмите за модернизация и нуждите за участие в мисии зад граница само подтвърждават този проблем. Правителството повече от година след встъпването на власт продължава да не приема отбраната като приоритет (което разбира се е право на всяко правителство) и, което е по-безпокоително, не прави нищо, за да промени политиката в сектора за сигурност така, че той да функционира ефективно с относително по-малко средства.

Военният министър и членовете на парламентарната комисия по отбрана неотдавна алармираха, че правителството прогресивно намалява бюджета за отбрана за тази и следващата година. В същото време министър Близнаков отбеляза, че България трябва да увеличи участието си в мисии зад граница, включително в Афганистан и Ливан. Като един от проблемите с това участие, наред с взимането на политическо решение за изпращане на контингенти, министърът посочи, че засега въоръжните сили изпитват затруднение с набавянето на бронирани транспортни средства, комуникационна техника и други. По неговите думи България е в състояние да изпрати дори и батальон, но на този етап това е невъзможно заради липсата на модерна екипировка.

Съвсем логично е тогава да се постави въпросът, защо след като вече години наред се изпълняват програми за модернизация, включително за доставки на модерни хеликоптери, кораби, транспортни средства (Даймлер-Бенц) и след като страната ни изпрати няколко ротации от сравнително многобройни военни контингенти в Босна и Ирак, тя продължава да не в състояние да изпрати дори един боеспособен батальон зад граница? Очевидно ако България разходва огромни средства за закупуването на модерна техника, а същевремнно не разполага дори с един ефективен батальон, явно съществува сериозен проблем не с осигурявнането на финасовите средства, а с определянето на приоритетите в трансформацията на въоръжените сили. Ефективността на въоръжените сили като един от елементите на сектора за сигурност се определят не от размера на войската, средствата които се харчат за нейното поддържане или броя и вида на модерната техника, с която разполата, а с наличието на сили, които да изпълняват мисии, били те в страната или извън нея. Ако въоръжените сили не са в състояние да участват ефективно в една от приоритетните за НАТО мисии дори с един батальон, е логично да се постави въпросът, дали те са в състояние да изпълнят която и да е мисия.

И тук отново стигаме до главния проблем в сектора за сигурност - липсата на системна и реалистична политика. Той няма нищо общо с проблема за липсата на средства. В условията на конкуриращи се управленски приоритети е небходимо да се формулира ясна политика, дори в условията на сравнително малко средства, заделяни за въоръжените сили. Вероятността това да се случи обаче не изглежда голяма. Очевидно секторът за сигурност, и по-специално, въоръжените сили, ще бъде един от държавните сектори, който ще стане жертва заради липсата на политики. А сред неприоритетните понастоящем сектори, това е този, в който държавното присъствие е трудно да се замени.

Политиката за сигурност и президентските избори
Мария Дерменджиева

Регистрираните кандидат-президентски двойки в предстоящите избори не предполагат осъществяването на положителни промени в сектора за сигурност. Опитите да се формулират конкретни цели на политиката за сигурност и да се посочат механизми за постигането им сякаш се основават само на някакви моментни снимки на проблемите в областта на националната и международната сигурност. Като изключим чисто популистките и националистичните лозунги, които са предмет на друг вид анализ, предизборните послания на кандидат-президентите, засягащи областта на сигурността и отбраната, оставят у избирателя (а и у експертите) впечатлението за липса на цялостно осмисляне на проблемите в сектора за сигурност и интегративен подход към решаването им.

А всъщност има един приоритет, който би следвало да присъства във всички предизборни речи на кандидат-президентите, защото част от правомощията на президентската институция според конституцията се изразяват именно в упражняване на влияние/участие при формирането на политиката за сигурност. Става дума за разработването на нов или за допълването и преработването на отлежаващия в Народното събрание проект за Стратегия за сигурност на Република България. Защо е важен този документ?

Във всяко демократично общество в глобализиращия се свят стратегията за национална сигурност е основополагащ документ, който има ролята да ориентира цялостната дейност на държавата и да съсредоточава националните усилия в осъществяването на жизненоважни цели. На вътрешнодържавно равнище подобен документ осигурява прозрачността, необходима за демократичното упражняване на власт от страна на компетентните органи, докато във външно политически план стратегията за национална сигурност превръща държавата в предсказуем участник и партньор в международните отношения. Това не означава, че в този документ трябва да бъде определен националният проект на съответната държава. Това най-добре може да се илюстрира с английската игра на думи: security is not everything, but everything is nothing without security (сигурността не е всичко, но всичко е нищо без сигурност). От тази гледна точка в съвременния свят, в който проблемите на сигурността отново доминират политическия дневен ред на държавите, и при условия, в които стратегията за сигурност на ЕС определя сигурността като предпоставка за просперитет, необходимо е цялостната политика на дадена държава да се насочи към постигане на сигурност, просперитет и устойчиво развитие именно защото напредък не може да има без сигурност. В допълнение националната стратегия за сигурност дава макрорамката за изграждане на политиките в областта на сигурността и отбраната и поставя основата, на която стъпват редица други нормативни документи и закони, които са особено важни в период на трансформация на сектора за сигурност. Затова е странно, че нито един от кандидат-президентите не обявява приемането на стратегия за сигурност за свой приоритет в момент, когато това би спомогнало за крайно наложителното актуализиране на законодателството, регламентиращо някои аспекти на отбраната и най-вече дейността на разузнавателните служби и службите за сигурност, както и други доста поостарели политически и доктринални документи като например Концепцията за национална сигурност и Военната доктрина.

Стратегията за сигурност като макрорамка за политиката за сигурност има и граждански аспект, който би привлякъл вероятно вниманието на избирателите, а със сигурност би получил одобрението на наблюдаващите еврокомисари. Става дума за основния проблем на вътрешната сигурност - корупцията по високите етажи на властта. На този проблем в предложения за обсъждане на НС проект на стратегията за съжаление не е отделено място. А държавните институции трябва да разберат необходимостта от борбата с корупцията във властта. По тази причина едно от важните послания на кандидат-президентите се очакваше да бъде, че институциите са длъжни да спрат корупцията по високите етажи на властта. За повечето от тези инстутиции не са тайна корупционните действия; въпросът е да им се противодейства. Ролята на службите за сигурност в антикорупционната борба може да дойде именно от въвеждането в стратегията за сигурност на корупцията като елемент на заплаха за националната сигурност. Всъщност този елемент съвсем реално присъства като такъв - да вземем само причините за липсата на държавна стратегия за енергийна сигурност - тя се основава най-вече на корупционни схеми и прокарване на лични, корпоративни и чуждестранни интереси през последните 15 години.

Ако се въведе в Стратегията за национална сигурност корупцията по високите етажи като заплаха и това намери своето място и в бъдещите закони, регламентиращи дейността на разузнавателните служби, те ще бъдат принудени да действат в съответствие. Както впрочем и останалите отговорни държавни органи. Известно е, че в чужбина чрез различните офшорки се трансферират огромни суми, известно е, че вътре в страната функционират различни мафиотски групировки, чиито представители в общественото съзнание са превърнати от медиите в преуспели бизнесмени, но всъщност би било възможно да се докаже, че зад тези телевизионни образи се крият дълбоко корумпирани люде.

Един от кандидатите за президент подчертава в посланията си необходимостта от промяна, настоящият президент Първанов (който е и кандидат за втори мандат) търси стабилност и сигурност в промените. Но всъщност на България действително е нужно нов тип президенство, което, спазвайки своите конституционни задължения, да използва конституционните си прерогативи за да покаже, че отвъд властта има и отговорност. В крайна сметка основното задължение на президента е да направи държавните институции да работят, а не да е наблюдател, балансьор или буфер. Особено в областта на сигурността, където неговите правомощия са най-големи.

Един пример за ролята на новия тип президент
По отношение на националната сигурност новият тип президент би следвало да засили и своята роля на посредник между институциите и нацията. Държавният глава в България някак забравя тази своя роля на общуващ с нацията. Обръщения към хората се правят на Нова година или по повод Х-ата годишнина от встъпването му в длъжност като държавен глава по-скоро във вид на отчет. А не би ли следвало именно президентът да обяснява някои политически и може би недотам популярни на пръв поглед решения паралелно с изпълнителната власт? Например консолидирането на военното партньорство със САЩ, което е трън в очите на част от обществото. Не би ли могъл президентът като върховен главнокомандващ да "преведе" на понятен език причините за това. Та те са съвсем прагматични, имат чисто политически характер и изобщо не противоречат нито на членството на България в ЕС, нито на добрите ни отношения с отделните европейски държави. На този етап обаче ЕС не е в състоние да гарантира собствената си сигурност. Американските военни бази гарантират сигурността на европейските държави заедно с техните армии. Инвестициите, които правят членките на ЕС за развиването на своите отбранителни способности са незначителни в сравнение с тези на САЩ. Това е мотив, който налага като елемент за гарантирането на нашата национална сигурност да се заздрави статегическото партньорство със САЩ. ЕС няма все още единна външна политика. А ние трябва да сме предсказуеми във външнополитическо отношение, защото тогава ще сме уважавани и ще сме в състояние да защитаваме националния си интерес. След някой друг месец се превръщаме в граница на ЕС, а заплахите откъм Близкия изток не могат да бъдат елиминрани от нито една европейска армия без помощта на САЩ. А е ясно, че САЩ извън стабилния си трансатлантически партньор в лицето на Великобритания има нужда и от такъв партньор в Черноморския регион. За съжаление, като такъв напоследък все по-ясно се очертава Румъния за сметка на България. Беше пропуснат един шанс в това отношение, който далеч не озачаваше, както се опитваха да говорят защитаващи чужди интереси кръгове, че ще проявим нелоялност спрямо ЕС или няма да изпълним критериите за членство. Напротив това можеше да съживи някои икономически структури и да подпомогне процеса на европейската ни интеграция.